Dienstag, 19. September 2017
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Normenkontrolle & Regulierung

Ministerium für digitale Marktordnung,
Normenkontrolle & Regulierung

Blick aus der Bundestagskuppel

/// Kolumne /// – Die nächste Bundesregierung wird ein neues Ministerium bekommen, das den Bereich digitaler Innovationen und die Regulierung aller IT-Infrastrukturen in seinem Zuständigkeitsbereich bündelt. Politisch populär wird es bisweilen als „Internetministerium“ bezeichnet, oder als „Digitalministerium“ umschrieben.

Über die konkreten Ziele und Aufgaben eines solchen Ministeriums ist bislang noch keine konkrete öffentliche Debatte entfaltet worden. Doch hängen die Zukunft der Volkswirtschaft, Prosperität und allgemeiner Wohlstand, sowie der mögliche indiviudelle Lebenserfolg in ganz elementarer Weise von der Rahmenbedingungen der „digitalen technischen Umwelt“ des Menschen ab.

Es geht im Kern um die Gestaltung des „Nervensystems der technisch-ökonomischen Umwelt“, um Produktion, Dienste, Arbeit, Wertschöpfung, Verteilungsregeln und um ökonomische Tragfähigkeiten und ökonomische Teilhabe.

30 Jahre stürmische Entwicklung, Globalisierung und sozioökonomische Spaltungen

Digitalisierung und Vernetzung haben in den letzten 30 Jahren eine stürmische Entwicklung vorangetrieben. Globalisierung und Technisierung haben einen weltweiten breiten Wohlstand hervorgebracht – aber auch Armut und neue Formen der Erwerbslosigkeit hervorgerufen.

Weltweit sind alle Bereiche der Wirtschaft und der menschlichen Arbeitsteilung und Wertschöpfung einem revolutionären Wandel unterzogen. Nach der digitalen Revolution und der Digitalisierung der Produktion (Industrie 4.0) entwickelt sich nun ein neuer Bereich, der als „Internet der Dinge“ und „Internet der Roboter“ bezeichnet werden kann. In Japan konzipiert man schon die „Society 5.0“ mit dem Internet der Dinge und Mensch-Roboter-Zusammenarbeit.

Der gesamte technische Wandel wird bisher experimentell und durch schnelle Innovationsprozesse von privaten Unternehmen getrieben. Digitalisierung, raumübergreifende Vernetzung, Virtualisierung von Märkten und die Fiktionalisierung von Finanzproukten (Derivate, CDS-Papiere) haben zum Zusammenbruch der Finanzmärkte nach der Lehman-Pleite geführt.

Phänomene wie die Deformation von lokalen Märkten durch digitale Plattform- und Monopolstrategien, wie etwa bei Uber und Airbnb, werden in der Ökonomie und Volkswirtschaft noch nicht hinreichend verhandelt. Die ökonomischen und sozioökomischen Wirkungen von digitalen Innovationen werden nicht ausreichend verstanden.

Volkswirtschaftliche Systemtheorie und Digitalisierung

Die Zivilisationsentwicklung weist mit zunehmender Digitalisierung chaotische miteinander verschränkte Muster auf. Informelle Phänomene, systemare Wirkungen und mediale und psychologische Phänomene der „digitalen Zivilisation“ werden heute mit einfachen politischen Begriffen wie „Digitalisierung“ und „Digitale Agenda“ zusammengefasst. Politisches „Framing“ sorgt derzeit in Deutschland dafür, dass wichtige konkrete Handlungsbereiche, Chancen und Erfordernisse ausgeblendet, übersehen und verdrängt werden.

Die Welt ist mit der Vielzahl schneller Innovationen überkomplex geworden. Kommunikationsverhalten verändet sich rapide und wird „geräte- und plattformabhängig“.

„Schwarmphänomene“ wie Shitstorms, FakeNews und die Sucht nach einfachen Erklärungen verstärken sich, die aktuell sogar in Populismus und Verschwörungstheorien münden.

Die Globalisierung und Digitalisierung ist offenbar nicht nur Heilsbringer, sondern hat zu Spaltungen von Gesellschaften, Stadt und Land beigetragen. Politische Eliten verlieren heute in der Vielstimmigkeit sozialer Medien ihre Deutungshoheit und büßen auch scheichend ihre Steuerungsfähigkeiten ein. Eine Katastrophe für alle Demokratien ist damit absehbar geworen.

Inzwischen sind weltweit Regressionstendenzen, Autokratismus und Populismus auf die Bühne zurückgekehrt. Der im Rahmen der Globalisierung vereinbarte Pfad der UN-Agenda 2030, mit mühsamen demokratischen und wirtschaftlichen Errungenschaften, droht zu scheitern.

Es wird offensichtlich: die technisch-wirtschaftlichen Entwicklungen benötigen eine „Meta-Steuerung“, die künftig „Smart Cities und smart Regions“ in stabile zivilisatorische und wirtschaftliche Bahnen lenkt.

Ein einfaches Beispiel zeigt, wie notwendig eine „volkswirtschaftliche E-Governance“ ist: Deutschland mit seinen rund 84 Millionen Einwohnern benötigt sichere Standards bei Bezahlverfahren, sichere Regierungs- und Verwaltungsfunktionen (E-Government) und hunderten Fachverfahren. Für Export und Handel werden gleichzeitig weltweit einsetzbare Datenstandards für das Internet der Dinge (IoT) und verschlüsselte Internet-Kommunikation benötigt.

Indien und China definieren sogar Standards für Bezahlverfahren, und werden künftige Economies of Scale maßgeblich bestimmen. In Deutschland werden jedoch im Dutzend Fin-Tech-Startups und Bezahl-Verfahren gefördert, die sich niemals gegen eine Massenbasis und asiatische Übernahmeangebote behaupten können.

Eine „digitale Ordnungspolitik wird lebensnotwendig! Technische Rahmenbedingungen müssen künftig auch normativ gesetzt werden, um wirtschaftlich im Wettbewerb bestehen zu können. Diese Erkenntnis steht aber im eklatanten Widerspruch zu liberaler Politik und bisheriger Innovationspolitik, mit isolierter Startup-Förderung.

Normenkontrollrat Bericht 2017
Bundeskanzleramt, Foyer Süd, 12.7.2017: Dr. Ludewig und die Mitglieder des Normenkontrollrates bei der Übergabe des Bericht an die Bundeskanzlerin – Foto: Amina Mendez

Nachholbedarf in den Leitwissenschaften: Ökonomie, Politikwissenschaft und Mediensoziologie

Die wichtigen Leitwissenschaften haben derzeit keine Konzepte parat. So versteht die Volkswirtschaft nicht die Transformationen der Marktwirtschaft, die mit „digitalen Kontrakten“ einhergeht:

„Hat ein Angebot eine Nachfrage gefunden, und ein digitale Kontrakt wird auf Dauer geschlossen, ist die Wertschöpfungskette dem Markt entzogen, und taucht möglicherweise nie wieder in Ausschreibungen auf!“

Märkte kristallisieren sich damit, mit verheerenden Verteilungswirkungen bei den verbliebenen freien Marktakteuren.

Politikwissenschaft und Mediensoziologie verstehen derzeit nicht, wie intensive Smartphone-Nutzung Wahrnehmung, Lesefähigkeit und kontextuales Denken der Nutzer verändern. Aus dem mündigen Bürger wird möglicherweise eine „digitales Mündel“ von BigData-Technologien und Diensten.

Öffentlichkeit wird dekonstruiert, soziale Netzwerke verwandeln die offene Gesellschaft in eine zelluläre Gesellschaft mit digitalen Dörfern und Netzwerken der Echokammern und selbstkuratierten Information.

Gleichzeitig erarbeiten sich gro0e Internetkonzerne über weltweite Vernetzung, Netzwerkeffekte und kostenlos-Ökonomien monopolartige Marktstellungen, die per interner finanzieller Quersubventionierung strategisch ausgebaut werden. Mittels Big-Data-Technologien, Datamining und Predictive Intelligence Technologien werden heimliche Informationsmonopole aufgebaut, die marktwirtschaftliche Ordnungsprinzipien, freien Wettbewerb und Individual- und Persönlichkeitsrechte außer Kraft setzen.

Öffentlichkeit, Polis und Denokratie verändern sich, weil der Vorrat gemeinsamer Erkenntnisse, Fähigkeiten und Werte schwindet – und nur noch situative und zielgruppenbezogene Informationslagen vermittelt werden.

Die Leitwissenschaften müssen systematisch neu und unabhängig von Konzerminteressen und „IT-Evangelisten“ befragt werden:

„Wie gestalten sich Polis, Markt, Kultur und Infrastruktur unter dem innovativen Technologiewandel um? Was passiert mit Politik, Demokratie und Gesellschaft, wenn nicht mehr öffentlich kommuniziert wird? Wie verändert sich die soziale Marktwirtschaft, wenn Konsumenten nur noch in geschlossenen Abo-Modellen Marktzugang, Kredit und Rabatte bekommen? Ist das noch „Marktwirtschaft?“

„Wie verändern sich Kultur und Politik, wenn diese nicht mehr allgemein zugänglich und öffentlich sind, sondern hinter „Torwächtern“ und geschlossenen Nutzergruppen verschwinden?“

Bundeskanzleramt
Bundeskanzleramt: Wer wird „Minister für digitale Marktordnung, Normenkontrolle und Regulierung?“ – Foto: m/s

Global Internet Governance und das „Digitalministerium“

Carl Bildt, der ehemalige schwedische Premierminister und der Vorsitzende der „Global Commission on Internet Governance“ hat die Warnungen konkretisiert, er sieht „Sicherheit und Vertrauen“ im Internet bedroht:

„Das digitale Zeitalter bricht an. Es wird allmählich Märkte und Gesellschaften auf uns unbegreifliche Art verändern. Es ist an der Zeit, die Herausforderungen ins Zentrum der politischen Debatten in den kommenden Jahren zu stellen. Wir müssen handeln, um Fallen und Probleme des digitalen Zeitalters zu vermeiden, wenn wir fähig sein wollen, von seinem gesamten Potential zu profitieren.“

Im „Final Report of the Global Commission on Internet Governance“ wird ein neuer Gesellschaftsvertrag gefordert.

Es wird dabei immer klarer: ohne eine staatliche Steuerung und Regulierung ganzer Branchen und Gesellschaften und ohne international digitale Standards und Regeln droht ein unabsehbarer zivilisatorischer Rückschritt. Das digitale Nervensystem moderner Staaten und Infrastrukturen ist ohne ständige Administration, Datenpflege und Sicherheits- und Kontrollstrukturen auch nicht „überlebensfähig“.

Weltweit arbeiten seit dem UN-Weltgipfel zur Informationsgesellschaft (WSIS) 2005 in Tunis 193 Staaten bereits an einer gemeinsamen Internetpolitik, mit der Verwaltung für kritische Internetressourcen wie Domainnamen, IP-Adressen und Root Server (ICANN) und dem Internet Governance Forum (IGF) bestehen zwei wichtige UN-Diskussionsplattformen für globale Internetpolitik.

Insbesondere die asiatischen Staaten konkretisieren unterschiedliche nationalstaatliche Leitbilder, konkret in technische Vorgaben übersetzt werden:

– China hat 2013 die sogenannte „Cyber Administration of China“ (CAC) eingeführt;
– in Indien setzt die „Telecom Regulatory Authority of India“ eine umfassende Agenda um;
– Japan setzt den „The 5 Science and Technology Basic Plan“ und das Konzept „Society 5.0“ um.
– in Afrika entwickeln sich verschiedene „Africa-adapted cyber cultures“ auf Basis von Mobilfunkgeräten.

Deutschland verfolgt dagegen als entwickelter Staat und als Exportnation noch keine integrierte E-Governance Gesamtstrategie, die mit den Ambitionen in China oder den U-Internetkonzernen mithalten kann.

Wo steht Deutschland? Es gibt viel zu tun für den „Digitalminister!

Die „Digitale Agenda 2014-2017“ stellt Digitalisierung als Aufgaben einzelner Sachbereiche dar. Ein volkswirtschaftliches und gesellschaftliches Gesamtkonzept und die internattionale Einbettung in den kommenden „digitalen Weltmarkt“ fehlt. Es ergibt sich ein gemischtes Bild:

Im Bereich „Industrie 4.0“ hat Deutschland Spitzenpositionen erreicht, der nächste Schritt zur nachhaltigen „Ultra-Effizienz-Produktion“ wird vorbereitet und erprobt.

Im Bereich E-Government hat der Normenkontrollrat die ordnungpolitischen Grundlagen geschaffem, die aber noch in konkrete tringente föderale Zuständigkeiten der Bundesländer und in kohärente konkrete Beschaffung, Modernisierung und im Betrieb umgesetzt werden müssen. Gescheiterte Großprojekte markieren dabei viele Kompetenz- und Koordinierungsprobleme, vom Polizeifunk, über IT im Sicherheitsbereich, Steuerverwaltung, Arbeitsverwaltung und Cyberabwehr im Bundestag.

Die Breitband-Strategie der Bundesregierung hinkt im EU-Vergleich nach . Die Einführung von Glasfaseranschlüssen auf der letzen Meile wird durch die TELEKOM erschwert, die ihr Vectoring als Monopolist verteidigt. Der ländliche Raum wird so wirtschaftlich benachteiligt. Die Einführung neuer Mobilsfunkstandards 3G und 5G als digitale Infrastruktur für das autonome Fahren und das Internet der Dinge hinkt ebenfalls noch nach.

Das vom Bundeswirtschaftsministerium (BMWI) herausgegebene Weißbuch „Digitale Plattformen: Digitale Ordnungspolitik für Wachstum, Innovation, Wettbewerb und Teilhabe“ setzt schon die richtigen Akzente, bleibt jedoch weit hinter den technologisch ausgearbeiteten chinesischen und indischen E-Governance-Strategien zurück. Wichtig ist die Einsicht in die Notwendigkeit einer igitalen Ordnungspolitik.
Das Weißbuch „Arbeiten 4.0“ aus dem Bundesministerium für Arbeit und Soziale (BMAS) ist als Ergebnis eines Dialogprozess auf „Trends“ und „Treiber“ der Digitalisierung fokussiert, und versucht wünschbare Anpassungen der traditionellen Arbeitswelt an die „Digitalisierung“ zu formulieren. Es verharrt im „arbeitsmarktpolitischen Duktus“ – und schafft keine grundlegenden „digitalen Innovationen“ der Arbeitmarktpolitik, wie etwa eine „Plattform bezahlte Bürgerarbeit“, die Erwerbslosigkeit abfedern könnte.

In der analytischen Durchdringung des Phänomens „Produktivitätsrätsel“ bleibt das BMAS ebenfalls schwach. Entscheidende Fragen wurden offenbar nicht gestellt, weil man keinen Einblick in die Rechenzentren und Skalierungsmöglichkeiten der gro0en „Plattformökonomien“ und ihrer virtuellen Wertschöpfungsprozesse hat.

Fündig würde man durch grundlegende Fragen werden: gibt es etwa Kapitalflüsse aus der Realökonomie, die nicht hinreichend beachtet werden? Wird die „Abschreibung von Wissen“ bei Software-Innovationen betrachtet? Gibt es „digitale Blindleistung“ und steigenden Aufwand bei Sicherheit, Updates und Verlagerung in Cloud-Dienste?.

Ein künftiger „Digitalminister“ sollte einen „Sonderforschungsbereich Produktivitätsrätsel“ einrichten, um Dysfunktionalitäten und überkommene digitale Arbeitsteilungen der gewachsenen IT-Landschaften zu evaluieren.

Auch müssen kluge Fragen müssten gestellt werden: kann Blockchain den Aufwand der elektronischen Akte ersetzen? Kann neben das bürokratisch entwickelte „E-Government“ auch ein „sicheres Self-Governent“ treten, um einen „leistungsfähigen schlanken Staat§ zu ermöglichen?

„Digitalministerium“ – eine neue staatliche Institution mit Außenauftrag

Die Schaffung eines „Digitalministeriums“ ist nicht nur Etablierung einer neuen Zuständigkeit. Vielmehr wird eine neue „zentrale staatliche Institution“ geschaffen, die bisherige industrie-staatliche Gewaltenteilung mit digitalen Mitteln ergänzt und ersetzzt. Eine neue koordinierende Institution wird notwendig, die digitale Ordnungspolitik operativ umsetzt:

– digitale Marktordnung (Rahmenbedingungen, Offene Märkte, Wettbewerb, Marktzugang und Wertschöpfung)
– Normenkontrolle (Einhaltung, Übersetzung von Verfassungs- und Rechtsnormen, Standards, Handelsregeln, Sicherheit, Vertrauen)
– Regulierung ( Vereinheitlichung, Standardisierung von Protokollen, Diensten, Normen, Zugängen und AGB).

Wolfgang Kleinwächter, emeritierter Professor für Internetpolitik und Regulierung an der Universität Aarhus hat jüngst die Einrichtung eines „Nationalen Rat für Cyber- und Digitalpolitik“ angeraten (Kleinwächter | FAZ | 5.9.2017), der nach dem Multistakeholder-Prinzip zusammengesetzt ist. Kleinwächter ist auch Mitglied der Global Commission on Stability in Cyberspace und war von 2013 bis 2015 Icann-Direktor. Kleinwächter fordert die Einbindung der deutschen Internet-Community und von Eco, dem Verband der deutschen Internetwirtschaft.

Was Kleinwächter übersieht: Deutschland und sein kommender neuer „Digitalminister“ müssen sich auf eine internationale Abstimmung nationaler Regulierungspolitiken insbesondere mit den asiatischen Staaten einstellen. Ein deutsches oder rein europäisches Internet-Governance-Modell hat im Wettbewerb mit China und Indien allein schon kaum Chancen. Noch weniger aber wird man gegenüber einer gemeinsamen Regulierungspolitk von China, Japan, Korea und Indien eigene Modelle behaupten können.

Der künftige neue „Digitalminister hat viel zu tun. Wenn es gelingt, die bisherige Praxis von Digitalwirtschaft, Fachministerien und Normenkontrollrat zu einem zukunftsweisenden übergreifenden Konzept zu bündeln, könnte Deutschland tatsächlich den Vorschlag von Kleinwächter erfolgreich aufgreifen, und sich um die Ausrichtung des „Internet Governance Forum der Vereinten Nationen 2019“ bewerben und Berlin als Konferenzort vorschlagen.

Weitere Informationen:

Die Redaktion hat ein Whitepaper zu einer künftigen Aufgabenstruktur und Architektur eines „Digitalministeriums “ verfasst, das internationale, europäische und nationale Initiativen und Anforderungen zusammenfasst. Es ist in Kürze auf Anfrage erhältlich:

redaktion@pankower-allgemeine-zeitung.de – Schutzgebühr: 29 € – MWST.

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